Pomoc dla Romów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Szanse i zagrożenia

Tadeusz Czekaj

Dlaczego pomagać?

Społeczność romską w Polsce, której liczebność jest szacowana na 25 - 35 tysięcy osób, cechuje bardzo wysoki, wahający się około 90% poziom bezrobocia (w znaczeniu braku formalnego zatrudnienia lub samozatrudnienia) oraz bardzo niski poziom wykształcenia ogólnego i zawodowego. Jednocześnie społeczność ta funkcjonuje w warunkach istnienia bariery kulturowej, co komplikuje relacje pomiędzy Romami a społecznością większościową. Elementem tej bariery są liczne i utrwalone stereotypy, warunkujące postrzeganie Romów przez społeczność większościową i postrzeganie społeczności większościowej przez Romów. Splot tych czynników leży u podstaw trudności w funkcjonowaniu ludności romskiej na rynku pracy. Sytuacja ta została dostrzeżona przez realizatorów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i skłoniła ich do zaliczenia Romów do grup narażonych na wykluczenie społeczne, a więc znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji zawodowej i socjalnej. Tak więc Romowie zostali wpisani w Program jako jedna z jego grup docelowych. Używa się niekiedy określenia "wykluczenie etniczne" lub "wykluczenie z powodów etnicznych". Czy określenie to rzeczywiście oddaje istotę sytuacji? W przypadkach, gdy mamy do czynienia z dyskryminacją uwarunkowaną odmiennością narodową lub etniczną - a to się zdarza - niewątpliwie tak, i dotyczy to nie tylko Romów, ale również przedstawicieli innych mniejszości. Przewidzieli to autorzy Programu, wpisując w Priorytet VII POKL mniejszości narodowe i etniczne jako jedną z grup docelowych udzielanej pomocy. W przypadku Romów problem jest jednak bardziej złożony. Nietrudno jest dostrzec, że znajdują się oni w znacznie gorszej sytuacji zawodowej i socjalnej niż inne mniejszości narodowe i etniczne. Ich obecna sytuacja jest w głównej mierze wynikiem zjawisk, jakich społeczność ta doświadczała w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat. Przez wieki żyła ona we własnym, odrębnym świecie, ale i w symbiozie ze społecznością większościową. Wykształciła zawody i sposoby zarobkowania, które sprawdzały się w ówczesnym świecie. Tragiczne doświadczenia holokaustu nadwyrężyły tradycyjną strukturę rodzinną i rodową, która była odbudowywana w ciągu kilku powojennych lat. Ich skutkiem było obniżenie poziomu zdrowotności wśród ocalałych ofiar represji nazistowskich, w tym powszechne występowanie tzw. syndromu holocaustu, na podłożu którego rozwijały się różnego rodzaju schorzenia somatyczne i psychiczne, powodujące niezdolność do pracy. Innego rodzaju doświadczeniem było przymusowe osiedlenie grup wędrownych po 1964 roku. Osiedlenie i życie pod nadzorem w wyznaczonych miejscach utrudniało wykonywanie tradycyjnych zawodów, związanych z wędrownym trybem życia, jak kotlarstwo i handel obwoźny. Jednocześnie nie stwarzało szans na stabilizację zawodową dla osób, którym obce były wymagania i reżimy, związane ze stałą pracą najemną, nie posiadających przygotowania zawodowego, przeważnie nie potrafiących czytać i pisać. Inne były powojenne doświadczenia Romów osiadłych, dysponujących tradycjami pracy najemnej. Byli oni chętnie zatrudniani na budowach w różnych częściach kraju. Wiązało się to z koniecznością migracji, ale dawało gwarancję stałego zatrudnienia w nowym miejscu zamieszkania. Zatrudnienie takie stało się w tej grupie powszechne, a świadectwem migracji są duże skupiska tej ludności poza tradycyjnym rejonem zamieszkania np. w krakowskiej Nowej Hucie czy na wrocławskim Brochowie. Sytuacja tej grupy znacznie się pogorszyła w okresie transformacji ustrojowej lat 90-tych XX w i w latach następnych. Zwolnienia, związane z likwidacją zakładów pracy i ograniczaniem zatrudnienia, dotykały przede wszystkim Romów, przy czym przynależność etniczna nie była szczególnie istotnym czynnikiem; w pierwszej kolejności zwalniano pracowników o niskim poziomie wykształcenia i przygotowania zawodowego, a do takich należeli Romowie. Jednocześnie kurczył się rynek pracy, na którym trudniej było uzyskać zatrudnienie. W efekcie w grupie tej poziom bezrobocia gwałtownie wzrósł i obecnie jest zbliżony do ogólnego wskaźnika, charakteryzującego społeczność romską. Paradoksalnie - uwolnienie działalności gospodarczej stworzyło pewne szanse dla preferujących samozatrudnienie przedstawicieli grup o tradycjach wędrownych. Dowodem na ich wykorzystanie przez pewną liczbę Romów jest funkcjonowanie przedsiębiorstw romskich. Mimo to Romowie dobrze funkcjonujący w warunkach rynku pracy stanowią w tej społeczności niewielki odsetek, a pozostali powszechnie korzystają z pomocy opieki społecznej.
Dlaczego zatem pomagać? Solidaryzm społeczny wyrażający się w udzielaniu pomocy grupom znajdującym się w trudniejszej sytuacji, w wyrównywaniu szans jest normą powszechnie przyjmowaną w krajach Unii Europejskiej. Istnieją również bardziej pragmatyczne przesłanki - aktywizacja zawodowa grup społecznych, mających trudności w funkcjonowaniu na rynku pracy zmniejsza wydatki socjalne państwa, zwiększa jego potencjał, wreszcie ułatwia - co jest istotne z punktu widzenia Romów, ale także nie bez znaczenia dla społeczności większościowej - integralne funkcjonowanie ich przedstawicieli w życiu społecznym kraju.

Trochę historii

W ostatniej dekadzie nastąpiły zmiany w podejściu do aktywizacji zawodowej społeczności romskiej. Wiązały się one z udostępnieniem środków unijnych, przeznaczonych na realizację projektów o charakterze społecznym. W pierwszych latach środki te z przeznaczeniem na poprawę sytuacji Romów wykorzystywano sporadycznie w programie Rozwój Zasobów Ludzkich. Głównym źródłem finansowania różnego rodzaju projektów skierowanych do Romów był ogólnopolski Program na rzecz społeczności romskiej, finansowany z budżetu państwa polskiego i administrowany przez Departament Wyznań oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Został on skonstruowany w oparciu o doświadczenia wcześniej prowadzonego w Małopolsce programu pilotażowego. Inne środki budżetowe przeznaczano na zachowanie i rozwój kultury mniejszości narodowych (w tym Romów), a ich dysponentem było początkowo Ministerstwo Kultury, później MSWiA.
W programie na rzecz społeczności romskiej znajdują się zapisy, dotyczące działań służących poprawie sytuacji zawodowej Romów. Ze względu na ograniczoną ilość środków finansowych przyjęto inne priorytety i w programie tym tego rodzaju projekty prowadzono incydentalnie  w bardzo ograniczonym zakresie.
Przełom nastąpił w związku z realizacją Programu Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL. W programie tym uwzględniono społeczność romską wśród grup wykluczonych lub zagrożonych wykluczeniem na rynku pracy. Umożliwiło to realizację w ramach EQUAL kilku projektów, ukierunkowanych na poprawę sytuacji zawodowej tej społeczności. Prowadzono cztery takie projekty, w tym jeden zakończony na etapie Działania I. Zgodnie z założeniami Programu, ich realizacja polegała na wypracowaniu i przetestowaniu rozwiązań, które poprzednio nie były stosowane w odniesieniu do romskiej grupy docelowej, a więc uzyskaniu doświadczeń, możliwych do zastosowania w innych tego rodzaju programach. W tym czasie pojawiła się możliwość komplementarnego w stosunku do Programu na rzecz społeczności romskiej prowadzenia działań służących aktywizacji zawodowej Romów i ich integracji poprzez uczestnictwo w rynku pracy w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Pojawiła się również propozycja wyodrębnienia w PO KL puli środków finansowych z przeznaczeniem wyłącznie na pomoc dla Romów. Pomysł ten wzbudził kontrowersje i był przedmiotem dyskusji. Zasadniczo nie kwestionowano potrzeby uwzględnienia ich jako jednej z grup docelowych Programu. Pojawiły się natomiast dwie koncepcje realizacji tego zamierzenia. Według pierwszej, należało uwzględnić ich jako grupę docelową w różnych priorytetach PO KL, zwłaszcza w Priorytecie I, obejmującym projekty o znaczeniu ogólnopolskim lub ponadregionalnym oraz kompatybilnie prowadzonym Priorytecie VII, obejmującym projekty regionalne i lokalne bez wyznaczania limitu środków. Według drugiej należało wyodrębnić część romską programu (tzw. komponent romski), przeznaczając na jej realizację określoną ilość środków. Zwyciężyła druga koncepcja. W ramach Priorytetu I i Działania 1.3 „Ogólnopolskie programy integracji i aktywizacji zawodowej” wydzielono Poddziałanie 1.3.1 „Projekty na rzecz społeczności romskiej”, wyznaczając jednocześnie określoną ilość środków na jego realizację. Jednocześnie w odniesieniu do realizowanego regionalnie Priorytetu VII „Promocja integracji społecznej”, w którym mniejszości narodowe i etniczne uwzględniono jako grupę docelową pomocy w Szczegółowym Opisie Priorytetów, pojawił się zapis „z wyjątkiem Romów”. Zapis ten uzasadniano rzekomym niebezpieczeństwem podwójnego finansowania. Tak drastyczne rozwiązanie zastosowano jednak wyłącznie w stosunku do Romów. W stosunku do innych grup wystarczyło wprowadzenie obowiązku złożenia oświadczenia przez beneficjentów ostatecznych, że nie korzystają z takich samych form pomocy, finansowanych z innych części programu. Zapis ten jako dyskryminujący spotkał się z krytyką i został przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego usunięty z kolejnej wersji Szczegółowego Opisu Priorytetów, jednakże już po zakończeniu naboru prowadzonego w ramach pierwszych konkursów. W obecnej redakcji Szczegółowego Opisu Priorytetów jako grupę docelową wskazanego podziałania wskazuje się osoby niezatrudnione, należące do grup wymienionych w artykule 7 Ustawy o pomocy publicznej. Trudno jest stwierdzić, w jakim stopniu mogą być uwzględnieni Romowie, bowiem Ustawa ani mniejszości narodowych i etnicznych ani Romów nie wymienia. Prawdopodobnie mogą być finansowane również projekty do nich skierowane, skoro od członków mniejszości narodowych i etnicznych – beneficjentów ostatecznych projektów, wymaga się złożenia oświadczenia o braku podwójnego finansowania.
Odrębną sprawą było ustalenie, jaka instytucja będzie wdrażać tzw. komponent romski. Wydawało się, że ze względu na społeczny charakter działań odpowiednie będzie Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej lub podległa mu jednostka. O przydzielenie roli instytucji wdrażającej stanowczo występowało Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że – jak argumentowano – sprawy romskie
znajdują się „we właściwościach” tegoż resortu. Ostatecznie zdecydowano - MIPS będzie instytucją pośredniczącą, a zadanie wdrażania przydzielono jednostce MSWiA – Władzy Wdrażającej Programy Europejskie, instytucji posiadającej doświadczenie w realizacji programów unijnych i kompetentnej w tym zakresie, która administruje komponentem romskim we współpracy z Departamentem Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MSWiA.

Szanse

W opisie Priorytetu I – przypomnijmy: Zatrudnienie i integracja społeczna – zawartym w Szczegółowym Opisie Priorytetów POKL podkreślono, że celem działań jest tworzenie „warunków do szerszego dostępu do zatrudnienia i uzyskiwania dochodu przez osoby funkcjonujące w środowiskach zagrożonych wykluczeniem społecznym”. Zwrócono przy tym uwagę na zwiększenie efektywności tych działań przez łączenie zastosowania instrumentów rynku pracy i narzędzi sprzyjających integracji społecznej. Podobne stwierdzenia odnoszą się do jego regionalnego, prowadzonego kompatybilnie odpowiednika czyli Priorytetu VII. W Priorytecie I zarezerwowano miejsce dla Romów; wydaje się, że miejsce dla projektów romskich powinno znaleźć się, w innej skali, także w Priorytecie VII, a być może w innych priorytetach np. tam, gdzie przewiduje się działania w zakresie kształcenia ustawicznego. Podobnie definiuje się w Szczegółowym Opisie Priorytetów główny cel dla tzw. komponentu romskiego (Poddziałanie 1.3.1), przewidując realizację projektów, obejmujących „działania z zakresu zatrudnienia, edukacji, integracji społecznej i zdrowia przyczyniające się do aktywizacji społeczno - zawodowej społeczności romskiej”. W wytycznych dla wnioskodawców komponentu po przedstawieniu różnego rodzaju działań możliwych do realizacji zaznaczono, że nie mogą one „być celem samym w sobie, lecz powinny być jedynie elementami projektów mających na celu osiągnięcie integracji i/lub aktywizacji zawodowej członków społeczności romskiej”.
Warto zwrócić uwagę na kilka aspektów planowania i realizacji projektów, które w sposób znaczący mogą przyczynić się do zwiększenia efektywności działań.
W wytycznych dla wnioskodawców Władza Wdrażająca Programy Europejskie słusznie zwróciła uwagę, że projekty realizowane w ramach Poddziałania 1.3.1 „muszą być kompleksowymi przedsięwzięciami łączącymi różnorodne działania w celu osiągnięcia jak najwyższego poziomu integracji
społecznej i / lub aktywizacji zawodowej społeczności romskiej.” Można wyobrazić sobie rozdzielne prowadzenie działań wymienionych w wytycznych. Prawidłowo przeprowadzone przyniosą one rezultaty
w zaplanowanym zakresie. Warto jednak zaplanować łącznie uzupełniające się działania skierowane do tej samej grupy beneficjentów – sporządzenie naukowej diagnozy sytuacji, szkolenia podnoszące kwalifikacje zawodowe i zwiększające atrakcyjność oferty na rynku pracy, treningi psychologiczne zwiększające umiejętności funkcjonowania na rynku pracy, poradnictwo zawodowe, pomoc w zatrudnieniu / samozatrudnieniu oraz utrzymaniu się na rynku pracy, działania w otoczeniu większościowym służące zapewnieniu beneficjentom bardziej przyjaznej atmosfery i inne w zależności od potrzeb o ile rzeczywiście służą aktywizacji zawodowej beneficjentów. Tego rodzaju projekty są bardziej kosztowne i wymagają dłuższego okresu realizacji. Ich efektywność i trwałość jest jednak znacznie większa.
Bardzo istotne jest możliwie szerokie stosowanie zasady empowerment – włączania przedstawicieli grupy docelowej, zwłaszcza przedstawicieli grupy docelowej w realizację projektów, do czego w POKL przykłada się dużą wagę. Korzystne może być zatrudnienie Romów w charakterze asystentów  spełniających w projekcie pomocniczą lecz ważną rolę, Oczywiście osoby te muszą być odpowiednio dobrane i przygotowane do wypełniania zadań.
Każdy z projektów skierowanych do Romów realizowany jest w konkretnym otoczeniu społecznym. Istotne jest zaplanowanie działań skierowanych do środowisk większościowych. Nie chodzi wyłączne o zwykłą promocję, którą mamy obowiązek prowadzić ale o działania integracyjne, które „oswajają” polskie otoczenie ze światem romskim, a jednocześnie ułatwiają Romom – beneficjentom integralne funkcjonowanie w większościowym otoczeniu.
Przy planowaniu projektu warto uwzględnić prowadzenie go w partnerstwie, np.’ jeśli planujemy zatrudnienie / samozatrudnienie beneficjentów  wyszukajmy partnerów, którzy nam to ułatwią. Właściwy dobór i zaangażowanie partnerów może zwiększyć efektywność projektu. Jest to szczególnie istotne jeśli projekt prowadzi podmiot nie posiadający wyrobionych kontaktów w środowisku romskim. W takim przypadku partnerstwo z organizacją / organizacjami romskimi wydaje się być niezbędnym.

Zagrożenia

Jest naturalne, że w trakcie prowadzenia projektów o charakterze społecznym adresowanych do grupy docelowej marginalizowanej i funkcjonującej w warunkach istnienia bariery kulturowej pojawiają się również trudności w skutecznej ich realizacji. Zagrożenia te mogą pojawić się w grupie docelowej, wśród realizatorów projektów, w społecznym otoczeniu projektów. Często mają one przesłanki natury subiektywnej, wynikają np. z myślenia w sposób stereotypowy, dość rozpowszechnionego w społeczeństwie większościowym ale również wśród Romów.
Niekiedy pojawia się problem: asymilacja czy integracja? W czasie prowadzonych niedawno przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego konsultacji społecznych dotyczących poradnika dla podmiotów przygotowujących projekty skierowane do grup zagrożonych wykluczeniem społecznym pojawiła się – zapewne w dobrej wierze - następująca uwaga: „Nadmierna koncentracja na uwzględnianiu specyficznych
obyczajów kulturowych tej grupy w porównaniu z innymi może dodatkowo utrudniać zasymilowanie Romów z resztą polskiego społeczeństwa”. W dokumentach programowych wyraźnie i wielokrotnie mówi się o integracji przez co należy rozumieć integralne funkcjonowanie Romów w społeczeństwie większościowym przy zachowaniu przez nich własnej tożsamości oraz tradycyjnych wartości kulturowych.
Asymilacja oznacza przyswojenie sobie cech, kultury innego narodu. W ostatnich kilkudziesięciu latach Romowie , zwłaszcza po osiedleniu w latach sześćdziesiątych Romowie poddawani byli odgórnie różnego rodzaju zabiegom asymilacyjnym . W większości nie poddali się im ale pozostał uraz. Osoba o takim nastawieni – nota bene dość często spotykanym niewiele osiągnie w środowisku romskim.
Dużym zagrożeniem dla właściwej realizacji projektów romskich w POKL jest brak ich ukierunkowania na główny cele Programu i w związku z tym wybór projektów w oderwaniu od nich.
W wytycznych dla beneficjentów Poddziałania 1.3.1 instytucja wdrażająca sformułowała cel prawidłowo i zgodnie z założeniami Priorytetu I na co już wskazano Tym bardziej dziwią uwagi jakie Władza Wdrażająca Programy Europejskie zgłosiła w ramach konsultacji społecznych wspomnianego wyżej poradnika. W uwagach tych zaznaczono, że realizacja „Rządowego Programu na Rzecz Społeczności Romskiej w Polsce (wdrażanego w latach 2004 – 2013) pokazuje, że standardowe działania prozatrudnieniowe skierowane do Romów – z uwagi na specyfikę tej grupy, jej odmienność kulturową oraz wysoki procent analfabetyzmu – nie przynoszą spodziewanych rezultatów”. W związku z tym wątpliwości „budzi zatem dobór (…) typów szkoleń oraz ich efektywność.” W tekście poradnika zaproponowano kursy zawodowe, szkolenia zwiększające konkurencyjność na rynku pracy (kursy BHP i przygotowujące do egzaminu na prawo jazdy), treningi zwiększające umiejętności funkcjonowania na rynku pracy. Czyżby te propozycje były nieodpowiednie w przypadku osób, dla których głównym problemem w znalezieniu zatrudnienia jest brak kwalifikacji? Ponadto, jak już wskazano, mimo istnienia w Programie na Rzecz Społeczności Romskiej odpowiednich zapisów działań służących aktywizacji zawodowej w programie tym w czasie kilkuletniej jego realizacji w zasadzie nie prowadzono. Brak więc doświadczeń, które mogłyby cokolwiek w tym zakresie pokazywać. Chodzi raczej o przyjęcie a priori założenia, że Romowie do zatrudnienia się nie nadają a działania zmierzające do ich aktywizacji zawodowej są z góry skazane na porażkę. U osoby wypowiadającej się w imieniu Władzy Wdrażającej Programy Europejskie tego rodzaju wypowiedzi budzą zdziwienie. Co proponuję się zamiast rozwiązań standardowych? Cytuję: „Aby skutecznie przeciwdziałać wykluczeniu Romów z rynku pracy należy zaproponować rozwiązania nieszablonowe zwiększające poziom motywacji dorosłych członków społeczności romskiej do podejmowania pracy oraz zmieniające wizerunek Romów w społeczeństwie większościowym.” Tylko tyle. Ponadto, najskuteczniejszą „formą przeciwdziałania dziedziczenia bezrobocia wśród Romów jest kierowanie projektów o charakterze edukacyjnym do dzieci i młodzieży romskiej”.
Romowie nie są jedynymi beneficjentami ostatecznymi pomocy w tzw. komponencie romskim.
Inną grupą docelowa są podmioty (np. instytucje i organizacje) działające na rzecz społeczności romskiej,
A ostatnio również osoby z otoczenia, które podejmują inicjatywy wspólnie z Romami. Zasadniczo nie ma w ty nic złego. Realizatorzy powinni jednak pamiętać o tym co jest celem Poddziałania 1.3.1. Działania prowadzone w otoczeniu społecznym Romów są z reguły łatwiejsze do realizacji niż te, które służą wprowadzeniu bezrobotnych Romów na rynek pracy. Jeśli proporcje pomiędzy środkami przeznaczonymi na pomoc dla wskazanych trzech grup docelowych będą niewłaściwe powstanie realne niebezpieczeństwo wydatkowania środków na marginesie rzeczywistych potrzeb społeczności romskiej.
Z poważnym ryzykiem niepowodzeń w realizacji projektów wiąże się również ignorowanie zasady empowerment, co często wiąże się z przedmiotowym traktowaniem beneficjentów ostatecznych i paternalistycznym podejściem do grupy docelowej. Prowadzenie projektów dla Romów bez ich aktywnego zaangażowania się w realizację nie przyniesie spodziewanych efektów.
Zapewne można byłoby zidentyfikować więcej zagrożeń. Wskazałem te, które na obecnym etepie realizacji POKL uważam za najpoważniejsze. Pozostaje mieć nadzieję, że spostrzeżenia te zostaną wzięte pod uwagę przez osoby realizujące projekty dla społeczności romskiej oraz administrujące programem.